发达国家食品安全治理经验弯蕊芥属

发达国家食品安全治理经验

作者:国家行政学院副教授 胡颖廉

民以食为天，食以安为先。食品安全是世界性难题，发达国家在近百年食品安全现代化进程中，经历了从监管到治理的范式转变。监管是政府依据规则对市场主体行为进行的单向引导和限制，治理则更加强调多元主体、平等关系和灵活手段，其经验对于解决我国食品安全问题具有重要启发意义。

激发企业尚德守法的内生动力

在古代农业社会，食品生产经营活动主要在“熟人社会”中面对面地进行，是一种基于买卖双方相互信任的人身关系。大工业和城市化改变了传统食品行业的结构和方式，食品生产经营逐步转变成一种基于商业消费的契约关系。由于缺乏人格约束，生产经营者诚信自律难免滞后于市场急剧扩张，食品安全的内在风险增大。在经历了一系列食品安全事件后，发达国家普遍意识到不能简单把商品等价交换原则套用到食品领域，必须强调食品的人文和社会属性，让食品从业者回归道德本色，使其发自内心地意识到尚德守法才是本分。

道德绝不是空洞的口号，而有实实在在的市场机制作为保障。例如针对农产品质量安全问题频发的情况，上世纪70年代，社区支持农业在瑞士兴起，目前已风靡全球。该模式的特征是在农户与消费者之间建立稳定供需协议，农产品直接由农场送货上门，省去物流、仓储、超市等中间环节。其结果是供需双方重新回到面对面的状态，降低信息不对称和提升互信，倒逼从业者提升道德水平。与之相似的是，日本和法国从产业政策角度支持中小食品企业和特色有机食品发展，扭转大工业带来的食品产业“去人格化”特征。

食品行业是良心行业，诚信体系建设是守住食品企业道德底线的另一项长效机制。发达国家纷纷完善信用记录制度，细化诚信评价准则，建立问题信息披露和守信激励制度，健全诚信信息共享机制和失信行为联合惩戒机制。完善的诚信体系带来“失信者寸步难行”的结果，一些国家甚至出现食品安全事件责任人自杀的极端情况。2004年6月13日，韩国景象食品公司总经理申某，因公司用极不卫生的下脚料制作劣质饺子的丑闻曝光，不堪压力，爬上汉城龙山区盘浦大桥投江自杀谢罪。2006年9月12日，德国布鲁纳肉品批发公司老板乔治·卡尔·布鲁纳，因涉嫌贩卖120吨过期腐肉，在家中畏罪自杀。这些案例从一个侧面反映出发达国家食品企业对尚德守法和社会责任的重视程度。

动员全社会积极参与

一是消费者监督。在现代社会，任何主体都无法单独应对原子化分布的食品安全风险，必须调动每一个社会主体积极共治共享。换言之，消费者不能只享受现代化带来的成果，必须主动预防相伴而生的风险。许多发达国家将食品安全科普知识纳入国民教育范畴，从而在需求侧有效引导科学饮食，降低食品安全风险。如加拿大消费者养成了每天关注食品安全信息的习惯，就像该国一些电视广告词所说:“不看食品安全新闻，就是不爱惜生命。”美国消费者食品安全基本知识知晓率高达80%，含有众多食品安全警示信息的《消费者报告》是该国最畅销的出版物。还有就是英美法系国家侵权责任法中的惩罚性赔偿制度，赋予消费者向侵权人主张远超实际经济损失赔偿的权利，让侵权人尤其是大型食品企业支付巨额赔偿，鼓励消费者主动维权。经典案例是1992年美国老太太斯黛拉因为一杯存在包装缺陷的咖啡烫伤大腿而起诉麦当劳公司，法院对后者作出240万美元惩罚性赔偿的判决。

二是社会组织协同。在发达国家食品安全治理体系中，社会组织扮演了重要角色。首先，消费者自发成立互助型维权组织，在热心公益的专业人士带领下主张食品安全权益。例如在2006年，美国一位名为亚瑟·霍特的医生联合消费权益组织--公共利益科学中心共同起诉快餐连锁巨头肯德基，称后者使用反式脂肪含量高的烹调油。事件很快引来媒体关注和监管部门介入，肯德基不得不宣布停止使用反式脂肪。其次，专家在独立咨询方面发挥重要作用，一些国家甚至将企业资质认证、食品标准制定等权力交由专业学会承担。如美国食品和药物管理局直接使用美国分析化学家协会制定的标准检测方法，而后者是一个非营利性科学组织。还有，由于行业内部人士最了解实际情况，行业协会能在政府与企业之间架起沟通桥梁，并有效代表产业界提出诉求。

三是信息全面公开。信息化是现代食品安全治理的重要手段，通常比传统监管手段更为低成本和高效率。英国食品标准署建有全国统一的食品卫生排名系统，消费者可以通过电脑和手机随时查询全英50多万家食品生产企业、超市、餐馆的卫生等级，从而精准辨别产品优劣，促进良性市场竞争。德国建立了从农田到餐桌的食品安全追溯平台，消费者可以查询到每一枚鸡蛋、每一盒牛奶的“前世今生”。该国联邦消费者保护与食品安全局会将任何对人体健康构成危害的食品种类、原产地、销售渠道、危险性以及应采取的措施告知全国。与此同时，一些国家监管部门通过信息平台及时公布食品企业许可、备案、抽查检验、违法行为查处情况，倒逼企业珍惜声誉并提升质量管理水平。

“大棒”和“胡萝卜”并举

用“大棒”震慑企业不敢违法。食品安全问题总体上分为无意污染和恶意违法两大类，对恶意违法行为必须重典整治。一些发达国家的食品安全监管机构拥有行政执法和刑事司法双重权力，这种“准司法权”成为新型监管机构区别于传统行政部门的重要特征。如美国食品和药物管理局内设犯罪侦查办公室，也就是我们通常所说的“食品警察”。其有权对违法生产经营者处以刑事罚金甚至采取人身强制措施，实现行政处罚和刑事追责有机衔接。同时，一些国家用立法明确行业内部主动揭黑的“吹哨者”可获得巨额奖励。这方面的例子举不胜举，例如2009年辉瑞公司涉嫌健康产品不当营销行为，被美国司法部判处23亿美元刑事罚金，其中的1.5亿美元用于奖励揭露黑幕的1名内部员工和4名律师。此外，美国对婴幼儿配方乳粉等高风险食品新产品审评实行“排除列表”制度，企业法人和对质量安全负有主要责任的自然人若存在虚假申报行为，将被永久禁止从业。

用“胡萝卜”引导企业不值得违法。自由市场经济理论认为，政府监管必须与市场机制实现激励兼容，从而有效引导企业守法。市场机制在实践中有诸多表现形式。例如许多发达国家食品安全监管政策出台前都经过精准的成本收益分析，并进行市场运作的科学模拟。又如食品企业质量安全记录往往与其资本市场表现、金融信贷情况、产品销路乃至企业负责人个人信用有关联，市场杠杆充分发挥对食品安全失信失范行为的制约作用。荷兰等国用立法形式鼓励推行食品安全责任保险制度，以保险精算模型为基础，建立监管部门、保险机构、企业和消费者多方共赢机制，通过“关口前移”实现系统性风险控制和社会稳定功能。

总之，政府监管的本质是市场的补充而非替代。发达国家经验表明，食品安全不能仅仅依靠政府监管，必须发挥市场机制和社会共治的作用:有效的市场竞争会形成优胜劣汰的良性质量发展机制，行业引导能够让企业产生自律压力，媒体监督可以曝光不法生产经营者，消费者参与则有助于守住食品安全的“入口关”。只有构建现代化的治理体系，才是保障食品安全的“源头活水”。

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